KAMU YÖNETİMİ, PLANLAMA VE BOLU TECRÜBESİ
1. Küresel Etkileşim Sürecinde Kamu Yönetimi
Kamu sektörünün Kıta Avrupa’sında ve Kuzey Amerika’da geçirmiş olduğu tarihi gelişim süreçleri bütünüyle farklı boyutlar sergiledi. Kıta Avrupa’sında ekonominin dominant paydaşı kamu sektörü iken özel sektör faaliyet alanını zamanla genişletebilme imkanı buldu.
Avustralya, Yeni Zelanda ve Kuzey Amerika’da ise başlangıçtan itibaren ekonomiye özel sektör hakim oldu. Kamu sektörü kamusal ihtiyaçlardan doğan üretimi pahalı ve kârsız, adalet, güvenlik, eğitim, altyapı vb. kamusal mal ve hizmetleri üretmek üzere ortaya çıktı ve gelişti.
20’nci yüzyılın ortalarından itibaren ekonomide özel sektörün, kamu yönetiminde yerel yönetimlerin göreceli olarak güçlü ve inisiyatif sahibi olduğu bir ekonomik ve siyasi model dünyada kendisini hissettirdi ve ülkelerin dikkatini çekti. Söz konusu model Avrupa Birliğinin kuruluşuna ilham teşkil ederken, Japonya tarafından da dikkatle incelemeye tabi tutuldu. ABD ile birlikte Avrupa ülkeleri, dünya ekonomisinde başat bir rol oynamakta iken, teknolojik alanda yapmış olduğu atılımlarla, öncelikle 20’nci yüzyılın son çeyreğinde Japonya, dünyadaki rekabetçi ortamın gelişmesine önemli katkılarda bulundu.
Ulaşım ve iletişim imkanlarının artması, bilimsel ve teknolojik alanda meydana gelen hızlı gelişmeler, ekonomik faaliyetlerde bir anlamda sınırların ortadan kalkmasına, küreselleşme olarak adlandırılan yeni olgularla birlikte rekabetçi ortamın yaygınlaşmasına, derinleşmesine sebep oldu.
Ucuz işgücü imkanları ve çeşitli teşvik yöntemleri ile yeryüzü yatırımcılarını cezb etmekte büyük başarı gösteren Çin, rekabetçi ortamın daha da derinleşmesinde önemli rol oynamaktadır.
Sürekli gelişen, yaygınlaşan rekabetçi ortamda şirketler, kârlarını verimliliklerini koruyarak varlıklarını sürdürebilmek amacıyla çeşitli arayışlar, araştırmalar içinde oldular. Önceleri askeri kuruluşlarda uygulanan stratejik planlama yöntemi, özel sektörde de yaygın olarak uygulanan bir yöntem oldu.
Müşteri memnuniyetini esas alan, şeffaflık ilkesiyle hareket eden, çalışanlara ve kamuoyuna hesap veren “toplam kalite yönetimi”, “iyi yönetişim” gibi yönetim metotları yaygınlaştı.
Ülkelerin, ülkeleri, özel sektörün kamu sektörünü çok boyutlu olarak etkilediği küresel etkileşim mekanizması, ekonomide özel sektörün, kamu yönetiminde yerel yönetimlerin işlevsel olduğu, merkezi hükümetlerin düzenleyici, denetleyici bir rol üstlendiği bir ekonomik ve idari modelin yaygınlaşmasında başlıca etken oldu.
Bu kapsamda kamu sektörünün ekonomik alanda faaliyet hacminin daraltılması ve özel sektörün ekonomide başat konuma getirilmesi amacıyla tüm dünyada özelleştirmeler yapıldı. Yerel yönetimlerin daha işlevsel hale getirilerek güçlendirilmesi yönünde de adımlar atıldı.
“Bürokratik kültür”den “vatandaş memnuniyetini esas alan yönetim kültürü” ne geçilebilmesi için katılımcılık, şeffaflık, hesap verebilirlik ilkelerinin yaygınlaştırıldığı toplam kalite ve iyi yönetişim gibi yönetim metotlarının uygulandığı, kamu yönetimlerinin oluşturulması yönünde önemli çabalar sarf edilmektedir.
2. Dünya Gündemini Etkileyen Önemli Faktörler
Küreselleşme, teknolojik gelişmeler, demografik değişimler ve doğal çevre üzerindeki baskılar yönetimleri ve insanları etkileyen başlıca faktörler olarak sıralanmaktadır (Saskatchewan St. Pln., 2000).
Ulusal ekonomilerin dünya ekonomisi ile entegre olması, dünyanın bir bölgesinde meydana gelen mali ve ekonomik sorunların domino etkisiyle dünyanın diğer bölgelerini de etkilemesine neden olabilmektedir.
Teknolojik gelişmeler, üretim maliyetlerini azaltırken, emek yoğun sektörlerde işgücü kayıplarına ve beyin gücünün de ikame edilebilmesine yol açmaktadır (DPT, 2000).
Teknolojik alanda meydana gelen ilerlemeler yönetim metotlarının ve bireylerin hayatının teknoloji odaklı değişimini gündeme getirmektedir.
Batı ülkelerinde ikinci dünya savaşından sonra yüksek doğum oranları ile artan nüfusun yaşlanması ve dünyanın diğer bölgelerindeki nüfus hareketleri, gelecek yıllarda ekonomik ve toplumsal açıdan dikkatle değerlendirilmesi gereken bir boyut kazanmıştır.
Üretim metotlarının ve tüketim kalıplarının süratle değişmesi başta, ormanlar olmak üzere büyük ölçekli doğal çevre tahribatına yol açmış, tarımsal ilaçlar, evsel ve sanayi atık suları toprak ve su kirliliğine sebep olarak gıda güvenliğini ve insan sağlığını tehdit eder boyutlara ulaşmıştır. Toprakla özdeşleşmesi yüzyıllar alan katı atık türleri ise doğal çevre üzerinde baskı oluşturan diğer önemli bir sorun olarak belirmektedir.
Küresel ısınma, erozyon ve çölleşme, insanlığı meşgul eden önemli çevre sorunları olarak dünya gündeminde tartışılmaya devam edilmektedir.
Artan enerji ihtiyacı, ülkeleri çeşitli yönlerden arayışlara yönlendirmekte, uluslararası işbirliği imkanlarıyla birlikte gerginliklere ve sorunlara da yol açabilmektedir.
3. Planlama Bağlamındaki Temel Hedefler
Avrupa Birliği ile müzakere sürecine girmiş bulunan Türkiye, müktesebata uyum çalışmaları çerçevesinde idari, hukuki, yasal düzenlemelerle birlikte, ekonominin bütün sektörlerinde önemli iyileştirmeler yapmakla yükümlü bulunmaktadır.
Bu kapsamda % 34 dolayında bulunan tarımsal istihdam ile, % 35 gibi bir orana sahip olan kırsal nüfusun % 10’lardan daha az düzeylere indirilmesi gerekmektedir (Başbakanlık, 2006). Bu ise ülke nüfusunun önemli bir bölümünün, kırsal alandan kentlere taşınması, tarım sektöründeki istihdamın % 25 dolayındaki bir kesiminin, sanayi ve hizmetler sektörüne aktarılması anlamına gelmektedir.
Dünya genelinde cereyan eden gelişmeler AB müzakere süreci kapsamında sürdürülen çalışmalar ve ülkemizin ulusal hedefleri kapsamında, “planlama bağlamı”nda Türkiye’nin başarmak zorunda olduğu beş temel hedefinin bulunduğu değerlendirilmektedir.
Söz konusu hedefler :
· Kentlerin fiziki planlar kapsamında çağdaş kentsel standartlar çerçevesinde inşa edilerek, kent insanının ekonomik sosyo-kültürel ve altyapı ihtiyaçlarının karşılanması ile kırsaldan göç eden nüfusun çarpık yapılaşma ve sosyo-ekonomik sorunlara yol açılmaksızın absorbe edilmesi.
· Özel sektörün uluslar arası pazarda rekabetçi bir konuma taşınabilmesi, yatırım ortamının iyileştirilmesi, istihdam imkanlarının artırılması için tüm sektörlerde 1/25.000 ölçekli planlarla arazi kullanımlarının mekansal belirlemelerinin yapılması ile alt ölçek planların yapımının süratle tamamlanması ve girişimcilere ucuz yatırım alanlarının tahsisi.
· Kırsal yerleşim birimlerinin, fiziki planlar kapsamında çağdaş standartlar çerçevesinde kentsel tasarım planları veya imar planları yoluyla modern yerleşim birimlerine dönüştürülmesi.
· Kırsal alanda arazi kullanım planları ve ürün deseni planlarının yapılması ile pazarlama örgütlenmesinin gerçekleştirilmesi.
· Doğal çevre üzerinde yoğunlaşan baskıların en aza indirilmesi amacıyla hava, toprak ve su kirliliğine yol açan etkenlerle doğal hayata yönelik tehditlerin ortadan kaldırılmasına yönelik düzenlemelerin yapılması olarak sıralanabilir.
4. Ülkemizin Planlama Stratejisindeki Gelişmeler
Yukarıda sıralanan temel hedeflerin gerçekleştirilebilmesi, ulusal ölçekte yapılacak düzenlemelerden çok, yerel ölçekte yapılacak planlama ve düzenlemelerle mümkün olabilecektir.
Sektörel planlama olarak da algılanan ve 1960’lı yıllardan bu yana uygulanan noktasal yatırım planlamasının ülke planlama ihtiyacını karşılayamadığı anlaşılmış planlamanın mekansal boyut içermesi gerektiği Sekizinci ve Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı Bölge ve İl Gelişme Stratejileri komisyon raporlarında bir çok kez dile getirilmiştir. Ülkemizin ulusal ölçekten yerel ölçeğe planlama stratejisinde değişiklik yaparak, yerel ölçekten ulusal ölçeğe planlama stratejisini de benimsediği ve karma bir planlama stratejisine yöneldiği görülmektedir.
İl gelişme planlarının yaygınlaşması, yerel yönetim yasalarıyla İl Özel İdarelerine ve Belediyelere stratejik planlama zorunluluğu getirilmesi, söz konusu değişikliğin açık bir göstergesidir.
5302 Sayılı Yasa ile İl Özel İdarelerine çevre düzeni planları ve kırsal yerleşim birimleri için imar planı yaptırma görevi verilmiştir. 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu ile de Tarım ve Köy İşleri Bakanlığınca arazi kullanım planları yapılacak veya yaptırılacak, Bakanlık ihtiyaca göre, arazi kullanım planlarının hazırlanması yetkisini Valiliklere devredebilecektir.
Ormancılık sektöründe de fonksiyonel planlama sürecine girilmiştir. Ormanların korunması, geliştirilmesi ve işletilmesi çalışmaları fonksiyonel planlama kapsamında yürütülecektir. Bütün bu gelişmeler fiziki planlama bağlamında, kamusal planlama stratejisinin çok daha mikro ölçeklere yöneldiği anlamına gelmektedir. Kapsam, ölçek ve tür itibariyle çeşitliliği artan fiziki planlarla, kamusal yatırım ve hizmet planları arasında uyum, entegrasyon ve eşgüdüm sağlanabilmesi için planlama faaliyet ve uygulamalarının bir planlama modeli çerçevesinde yürütülmesi gerekmektedir.
5. Kamusal Planlama Sürecinde İzlenmesi Gereken Temel Aşamalar
Gelişmiş ülkelerde uygulanan planlama modellerinde; genel olarak öncelikle 20 yıllık bir perspektife cevap veren, bağlayıcı, fiziki gelişmelere odaklı, tüm ili kapsayan, takdir yetkisi kullanımını sınırlayan, orta ve kısa vadeli yatırım ve hizmet planlarının hazırlanmasına temel teşkil eden kapsamlı planlar yapılmaktadır. Stratejik planlar ise; yönetim aracı niteliğinde, takdir yetkisi kullanımına geniş imkan veren, değişimleri yönetmek için hazırlanan, seçilmiş faaliyetlere odaklı, kamusal mal ve hizmet üretimine yönelik, orta ve kısa vadeli planlardır (Halachmi, 1986). Stratejik planların, arazi kullanım planları ile uyumlu olması uzun dönemli mali planlarla desteklenmesi gereklidir (Forte,1989).
Kamusal planlama sürecinde atılması gereken ilk adım, yasaklı ve kısıtlı alanların belirlenerek, bu alanlarda yasak ve kısıtların titizlikle uygulanmasıdır. Böylelikle, taşkın alanlarında, heyelan bölgelerinde, kaya, çığ düşmesi tehlikesine maruz bölgelerde, aktif fay hatları üzerinde yapı ve yapılaşmalar engellenerek, ulusal kaynakların israf edilmesi önlenebilmektedir.
İkinci adım ise korunacak alanların belirlenmesidir. İçme ve sulama suyu havzalarının, içme suyu rezervuar alanlarının, yer altı suyu kaynaklarının, milli parkların, tabiatı koruma alanlarının, meraların, endemik bitki türleri yaşam alanlarının belirlenerek koruma altına alınması hayati önem arz eden doğal ve kültürel varlıkların sağlıklı bir şekilde gelecek nesillere aktarılmasını sağlayacaktır.
Kamusal planlama sürecinin üçüncü adımı, kamu ve özel sektör ile vatandaşların ihtiyaçlarına cevap verebilecek nitelikte tüm sektörlerde arazi kullanımlarının mekansal belirlemelerinin yapılmasıdır. Kentsel kullanım alanları kapsamında kentsel yerleşik alanların, merkezi iş alanlarının, toplu konut alanlarının, aktif yeşil alanların, özel sektör yatırım alanları kapsamında organize sanayi bölgelerinin, ihtisas sanayi bölgelerinin, endüstri bölgelerinin, küçük sanayi sitelerinin, organize hayvancılık belgelerinin, organize tarım bölgelerinin, organik tarım bölgelerinin, turizm tesis alanlarının sınırlarının tespit edilerek alt ölçek planların yapılması, rekreasyon alanlarının, özel ürün alanlarının, arıcılık, balıkçılık, avcılık alanlarının belirlenerek bir anlamda tanımsız alan bırakılmaması, kamu yöneticileri, özel sektör ve vatandaşlar için rehberlik görevi icra edeceği gibi arazi kullanımlarının planlı bir şekilde karşılanmasında da önemli işlev görecektir.
Arazi kullanımlarının mekansal belirlemesini içeren ilk üç adımdan sonra, dördüncü planlama adımı uzun vadeli – 20 yıllık – bir yatırım ve hizmet planlaması yapılmasıdır.
Son adım ise, orta ve uzun vadeli hedeflerin gerçekleştirilmesine yönelik beş yıllık ve yıllık yatırım ve hizmet planlarının yapılmasıdır.
Kısaca kamusal planlama sürecinin ilk üç aşaması fiziki planlama, son iki aşaması ise uzun, orta, ve kısa vadeli yatırım ve hizmet planlaması ile ilgilidir. Fiziki planlar kapsamında arazi kullanımlarının mekansal belirlemelerinin yapılarak, tanımsız alan bırakılmaması, uzun, orta ve kısa vadeli yatırım ve hizmet planlarının da, fiziki planlardan sonra yapılması kamusal planlamanın etkinliğini artıracaktır. Ancak, ülkemizde fiziki planlarla yatırım ve hizmet planlarını eşgüdüm halinde entegre eden bir planlama modeli uygulamasına henüz geçilememiştir.
6. Etkin Bir Kamusal Planlamanın Temel Nitelikleri
İşlevsel bir kamusal planlamanın temel olarak;
İdari yetki alanı dahilindeki tüm mekanlarda etkin bir hakimiyet tesis etmesi,
Kentsel ve kırsal yerleşim birimlerinin, kentsel kullanım alanları ve arazi kullanım kararları çerçevesinde gelişme göstermesini sağlaması,
Yapılaşma yasağı bulunan alanlarda yapılaşmayı kesin olarak engellemesi, önlemli bölgelerde önlemleri kesin olarak uygulayabilmesi, korunacak alanları koruması, tarımsal ürün alanları, yer altı kaynakları, ıslah edilecek alanlar için politika ve kararlar üreterek uygulaması,
Doğal çevreyi koruması, her türlü çevre kirliliğine engel olacak tedbirleri geliştirerek uygulaması,
Yöneticilere, kamu personeline, özel sektör yatırımcılarına ve vatandaşlara rehberlik görevi yapması, arazi kullanımlarının mekansal belirlemelerini gerçekleştirerek her sektördeki yatırımcılar için yatırım alanları oluşturması,
Vatandaşların sosyo-ekonomik ve kültürel ihtiyaçlarına cevap verecek imkanları sağlaması,
Yönetim hedef, tarz, karar ve uygulamalarında istikrar oluşturarak kurumsallaşmayı gerçekleştirmesi,
Tüm kurumlar için açık, ölçülebilir hedefler belirlemesi, hizmet standartları oluşturması, performans yönetimini gerçekleştirerek, performans denetimine imkan vermesi,
Tüm veri kaynaklarına hakim olması, verileri doğru yorumlayabilme, doğru politikalar üretebilme, olumsuz verileri olumlu yönde geliştirebilme yeteneğine sahip olması,
Zamanın teknolojik imkanlarından en üst düzeyde yararlanması,
Bürokratik işlemleri azaltması, tüm paydaşların temel planlama ihtiyaçlarını karşılaması gibi önemli bazı niteliklere sahip olması zorunludur (Eroğlu, 2005).
7. İhtiyaç Duyulan Kamusal Planlama Modeli
Planlama bağlamında ülkemizce başarılması gereken temel hedefler, gelişmiş ülkeler planlama modelleri, ülke planlama stratejisinde meydana gelen gelişmeler, planlama sürecinde izlenmesi gereken adımlar ile kamusal planlamanın temel nitelikleri dikkate alındığında;
1/25.000 ölçekli planlara veri tabanı oluşturmak üzere kurumsal-sektörel master planların hazırlanması,
1/25.000 ölçekli planlarla arazi kullanımlarının mekansal belirlemelerinin yapılarak sınırlarının çizilmesi, tanımsız alan bırakılmaması, gereken yerlerde alt ölçek planlarının yapılması,
Arazi kullanım planlarına uygun olarak 20 yıllık – 5 yıllık ve yıllık yatırım ve hizmet planlarının yapılması,
Coğrafi Bilgi Sistemleri ve e-devlet uygulamalarının planlama sistemine entegre edilmesi,
İl planlama örgütlerinin güçlendirilmesi, denetim mekanizmalarının kurulması gibi temel unsurlardan oluşan bir planlama modelinin oluşturularak süratle uygulamaya konulmasına ihtiyaç duyulmaktadır.
Öte yandan kentlerin çağdaş kentsel standartlar çerçevesinde geliştirilmesi ve kırsal yerleşim birimlerinin kentsel tasarım planları ve imar planları kapsamında geliştirilmesi de model bünyesinde ele alınması gereken hususlardır.
8. Bolu İli Planlama Tecrübeleri
Bolu ilinde İl Gelişme Planı yapılmış, 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı tamamlanmıştır. Kentsel mekansal planlama grubunda bütün belediyelerin kendi sınırları içerisinde gerekli ölçekte imar planları mevcuttur. Kırsal mekansal planlama grubunda ise Köroğlu Turizm Bölgesi ile Gölköy – Abant Gölü Yakın Çevresi Çevre Düzeni Planları olmak üzere 1/25.000 ölçekli (2) adet onaylı çevre düzeni planı bulunmaktadır. Bunların haricinde Milli Parklar ve korunan alanlarla ilgili uzun devreli gelişme planı ve mesire yerleri için gelişme planları kısmen mevcuttur. Bolu’nun 1981 ve 1991 yıllarında yapılmış (2) turizm master planı ve 2003 yılında yapılmış tarım master planı bulunmaktadır.
Bolu Coğrafi Bilgi Sistemleri Merkezi de kurularak faal hale getirilmiştir.
Model kapsamında değerlendirildiği takdirde, 1/25.000 ölçekli planlarla arazi kullanımlarının mekansal belirlemelerinin yapılıp tanımsız alan bırakılmaması, gerekli alanlarda alt ölçek planların yapılması, arazi kullanım planlarına uygun olarak, İl Gelişme Planından da yararlanmak suretiyle, 20-5 ve yıllık yatırım ve hizmet planlarının yapılmasına ihtiyaç bulunmaktadır.
Stratejik planlar ilk olarak askeri alanda, daha sonra pazar payı ve karların artırılması amacıyla özel sektör tarafından uygulamaya konulmuştur. Karlılık gibi somut bir performans ölçüm aracının olmaması ve faaliyet alanının çok geniş olması nedeniyle, stratejik planların kamu sektöründe kullanılabilirliği konusu tartışmalara yol açmıştır. Zamanla ulusal ve yerel ölçekte hizmet veren kamu yönetimlerince bir yönetim aracı olarak uygulamaya konulmuştur.
Yeni yasal düzenlemeler kapsamında kamusal planlama sistemimizin bir parçası haline dönüşmüş olan stratejik planlar, orta vadeli bir plan niteliğindedir.
İlin planlama tecrübesi, gelişmiş ülke planlama modellerinin temel aşamalarını aynı doğrultuda, sistematik olarak izlememiş olsa da, Bolu İl Özel İdaresi Stratejik Planı, 1/25.000 ölçekli ve diğer alt ölçekli fiziki planların yapımına önem vermek suretiyle, gelişmiş ülkelerde uygulanan planlama modelinin bir ölçüde ilimize aktarılabilmesini de amaçlamaktadır.
